El 28 de julio de 2016 fue promulgada la Ley No. 630-16,
denominada “Ley Orgánica del Ministerio de Relaciones Exteriores”. Esta pieza
constituye la modificación más transcendental en el ordenamiento jurídico de
las relaciones exteriores de la República Dominicana. Esto no solo se debe al
tiempo transcurrido desde la última reforma (la Ley 314 – también orgánica - ,
data del año 1964), sino también por el alcance de sus disposiciones.
Aunque la Ley 314 fue promulgada con posterioridad a las
Convenciones de Viena de 1961 sobre Relaciones Diplomáticas y de 1963 sobre Relaciones
Consulares, no tuvo oportunidad de recoger los avances, ni inspirarse en las disposiciones
de otros instrumentos internacionales que le sucedieron, tales como la
Convención de New York de 1969 sobre Misiones Especiales y la Convención de
Viena de 1975 sobre la Representación de Estados en sus Relaciones con las
Organizaciones Internacionales de Carácter Universal. El resultado fue que
durante más de 50 años contamos (al menos en lo que respecta a la regulación
interna) con un marco jurídico insuficiente en importantes áreas, para la
articulación efectiva de nuestras relaciones exteriores.
Uno de los puntos más trascendentales de la Ley 630-16 con
respecto a la Ley anterior es que por vez primera coloca a la política exterior
como la columna de todo el sistema institucional de las relaciones
internacionales. En efecto, el Artículo 1ro de la Ley 630-16 establece que “Las relaciones internacionales del Estado
constituyen una manifestación del ejercicio pleno de su soberanía, sustentando
su desarrollo integral como Nación en función del interés nacional”. Esta
disposición es consonante con la concepción de política exterior que tienen los
más reputados autores y expertos en relaciones internacionales[1].
La Ley luego pasa a enumerar los principios rectores, así
como los objetivos en que se fundamentan las relaciones internacionales del
Estado. Esta lista debe considerarse enunciativa, debido a la complejidad propia de las variables políticas, sociales y
económicas que envuelven todo proyecto de nación. Dentro de los principios se
destaca el derecho al desarrollo humano[2].
Sobresale también el principio que consagra el diálogo, la negociación y demás
mecanismos de solución pacífica de conflictos. Estos principios, como es de
esperarse, encuentran su vinculación con los objetivos de política exterior que
se ha planteado el Estado dominicano presentes por igual en la Ley.
En cuanto a la dirección de la política exterior, ésta corresponde
en primer lugar al Presidente de la República, conforme a lo dispuesto por la
Constitución. El Ministro de Relaciones Exteriores, quien comúnmente figura junto
al Presidente como parte de los ejecutores centrales de la política exterior, en
base a esta nueva Ley, tiene a su cargo la aplicación y coordinación de la
política exterior trazada por el Presidente de la República. No obstante esta
disposición, en la práctica se le reconoce al Canciller como un ente
preponderante en la formulación de la política exterior del país, reafirmando
su condición de ejecutor central de dicha política.
A partir de la Ley 630-16 pasan a formar parte de la
composición del Ministerio de Relaciones Exteriores[3]:
las Oficinas Comerciales, el Instituto de Educación Superior en Formación
Diplomática y Consular (INESDYC) (anterior Escuela Diplomática y Consular), el
Instituto de Dominicanos y Dominicanas en el Exterior (INDEX), la Dirección
General de Pasaportes y el Consejo Nacional de Fronteras. Algunos de estos
estamentos existían en la anterior Ley 314, como parte de la reestructuración
orgánica de la Cancillería[4],
mientras que otros fueron relanzados[5]
o creados en su totalidad (caso del INDEX).
Con respecto a las funciones del MIREX, la Ley 630-16 es
bastante explícita en cuanto a disposiciones se refiere, por lo que deja
entrever las limitaciones y ambigüedades del escueto texto de la antigua Ley
314. Fue producto de esta lacuna legis que se llegaron a entretejer serias
contradicciones institucionales, duplicidad de funciones, así como solapar las
competencias de otros estamentos del Estado. Se espera que estas disposiciones,
así como las relativas a la organización interna de la Cancillería contribuyan
a alcanzar la tan aspirada homeostasis en el MIREX.
En la Ley 630-16 se crean 5 Viceministerios: de política
exterior bilateral, de política exterior multilateral, de asuntos económicos y
cooperación internacional, de asuntos consulares y migratorios y otro para las
comunidades dominicanas en el exterior.
Los dos primeros tienen a su cargo básicamente la ejecución de las
directrices emanadas del Poder Ejecutivo en materia de política exterior dentro
de la esfera de sus respectivas competencias (ya sea bilateral o multilateral).
Esperemos que esta estructura organizacional, así como el nuevo enfoque que la
Ley imprime a la política exterior contribuya a liberarnos del sesgo y rezago
que históricamente ha caracterizado la política exterior dominicana, que es su
actitud reactiva y pasiva, más concentrada en “apagar fuegos” que en
instrumentalizar una política exterior dinámica y verdaderamente proactiva.
En lo que concierne al Viceministerio para asuntos
económicos y cooperación internacional sus funciones no distan mucho del pasado
Viceministerio para Asuntos Económicos y Negociaciones Comerciales. Las
atribuciones de la Comisión Nacional de Negociaciones Comerciales (CNNC)
aparecen ahora bajo la sombrilla de este Viceministerio[6]. En definitiva, recaen sobre este
Viceministerio la coordinación de los temas relativos a negociaciones
comerciales y de cooperación internacional.
En cuanto al
Viceministerio para las comunidades dominicanas en el exterior será
interesante ver como interactúa con el INDEX de modo que se promueva la
necesaria vinculación con la diáspora dominicana, con miras a satisfacer las
aspiraciones de la comunidad de dominicanos y dominicanas que por una razón u
otra, han decidido abandonar el territorio nacional.
En la nueva Ley se consagra la carrera diplomática,
estableciendo las bases de esta función pública especial. Comprende además un
órgano colegiado de consulta, llamado consejo de carrera, para supervisar lo
relativo al régimen de la carrera diplomática. Así mismo, se establece un
órgano operativo para la organización administrativa de la carrera, que lo es
la dirección de carrera diplomática.
Esta normativa retoma las disposiciones sobre la
disponibilidad de los funcionarios de la Ley 314, expandiéndola a aquellos
casos que el funcionario diplomático ocupe un cargo en un organismo
internacional. Contrario al régimen de la Ley 314, los funcionarios en
disponibilidad no percibirán sus remuneraciones, salvo en el caso en que el
Ministro de Relaciones Exteriores lo recomiende y el Poder Ejecutivo así lo
apruebe, por conveniencia del servicio.
La Ley 630-16 introduce la figura del “Embajador Emérito”.
Se trata de cinco plazas que serán cubiertas por embajadores cuya trayectoria y
actuación destacada al servicio de la República lo invista de ciertas
cualidades. Para ello, la Ley prevé ciertos requisitos, tales como la
permanencia de por lo menos 25 años en funciones, haber ocupado cargos de
importancia o escrito obras sobre temas internacionales, entre otros. Esta
figura parece ser el “sucesor espiritual” de la Comisión Consultiva,
establecida en la antigua Ley 314, y compuesta igualmente por cinco miembros.
La Comisión Consultiva rendía opiniones no vinculantes al Ministro de
Relaciones Exteriores sobre asuntos que le fueran sometidos.
Sobre la permanencia del personal en el servicio exterior,
la Ley 630-16 establece un plazo máximo de 5 años consecutivos de servicios
prestados en una Embajada, Consulado u Organismo Internacional. Este plazo
supera al período dispuesto en la anterior Ley, que era de 4 años. Al igual que
la Ley 314, la nueva normativa establece que el período podrá prolongarse,
mediante aprobación del Poder Ejecutivo. Consideramos que esta disposición continúa
siendo regresiva, ya que menoscaba la necesaria alternabilidad en el servicio
exterior y mantiene “anclados” a excelentes profesionales deseosos de poder
servir y representar a su país en el extranjero.
En definitiva la Ley 630-16, al menos en principio, parece
avanzar en la dirección necesaria dada la creciente preponderancia de los
factores económicos y comerciales en las relaciones internacionales. Es un
compromiso ineludible el fortalecimiento institucional del MIREX para hacer
frente a los retos que demanda el siglo XXI, la globalización, así como una
sociedad civil más empoderada y participativa con deseos de incidir en la
formulación de políticas públicas, y por qué no?, también en la política
exterior de la nación. Sin dudas que el principal reto lo tienen a su cargo las
autoridades que les tocará implementar las reformas del marco legal.
[1] El
profesor Manuel Morales Lama en su célebre obra “Diplomacia Contemporánea”
define la política exterior como el conjunto de objetivos (o programas
planeados de actividad) que establecen los creadores de decisiones de un Estado
con respecto al comportamiento de otros Estados o entidades internacionales, y
que están destinados a alcanzar metas específicas, definidas en términos de los
intereses nacionales”.
[2] según
el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD), el desarrollo
humano es aquel que sitúa a las personas en el centro del desarrollo.
[3] Se
mantienen la Cancillería, así como las misiones diplomáticas y consulares.
[4]
Tal es el caso del Departamento de Pasaportes y el Consejo Nacional de
Fronteras.
[5] Lo
que sucedió con la Escuela Diplomática y Consular cuyas capacidades fueron
ampliadas y fortalecidas con el INESDYC.
[6] La
CNNC no aparece regulada como tal en la Ley 630-16 ni se le confiere personalidad
dentro de la estructura del Viceministerio, ni de la Cancillería.
Excelente articulo
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