La crisis del sistema multilateral del comercio y la declaración de los 33

“Corren tiempos de graves riesgos pero, más aún, de grandes oportunidades, sin parangón en los últimos años. Para conservar su pertinencia, la OMC necesita asumir la metamorfosis que está experimentando en estos momentos como "la nueva situación de normalidad". Alan Wolff, Director General Adjunto de la OMC, Abril 2019.

El sistema multilateral de comercio vive momentos apasionantes. La OMC, el gran árbitro de este sistema, se encuentra en medio de una crisis, que si bien comenzó antes de la guerra comercial EEUU-China, su incidencia ha venido a agregar un elemento potencialmente determinante, que pudiera llevarse de pleno este importante regulador del comercio mundial.

No es para menos. La OMC es una Organización joven, pero luce cansada. Su estructura propia del siglo XX, no parece estar respondiendo a los retos y desafíos del siglo XXI. A las cuestiones que se vienen arrastrando desde los años del GATT y que quedaron inconclusas (p.e. agricultura, subvenciones), se agregan las “nuevas preocupaciones”, expresadas por los EEUU en la Conferencia Ministerial de Buenos Aires, 2017: el cumplimiento de las notificaciones, la autodesignación de país en desarrollo, el objeto y fin del sistema de solución de diferencias de la OMC.

Cuestiones estas últimas que decimos son nuevas, no tanto por su idiosincrasia, sino más bien por el momento de su introducción a la narrativa. No es únicamente coincidente con el conflicto comercial más agudo de la era OMC, se mide también en términos de los escasos avances en 18 años que ha alcanzado la actual ronda de negociaciones, que desde el 2001 se lanzó en Doha, Qatar. En los últimos años, dos logros parciales se destacan, en facilitación de comercio y en tecnologías de información. Más allá, Doha es el mejor reflejo de un sistema multilateral de comercio anquilosado e incapaz de romper su propia inercia.

A propósito de la situación de estasis del organismo es que han surgido llamados a reformar profundamente su estructura, especialmente la manera en que se toman las decisiones. La regla del “consenso positivo” implica que discusiones como el diseño y funcionamiento del Sistema de Solución de Diferencias, p.e. la composición del Órgano de Apelación, deben ser por consenso de todos los miembros de la OMC. Si uno se opone, cualquier iniciativa se verá frustrada. Es el arma que precisamente han utilizado algunos, EEUU un recurrente, para hacer valer sus intereses.

El hecho de que uno o varios miembros sistemáticamente cuestionen y minen la autoridad del regulador mundial del comercio, es en sí un motivo para preocuparse. Pelear “fuera del ring” de la OMC, implica una lucha desigual para un país pequeño y en desarrollo. La ley del más fuerte es la que impera, no importa si el contrincante es un país desarrollado o si es otro país en desarrollo. Titanes como EEUU y China se pueden dar ese lujo, y se lo están dando, de combatir cuerpo a cuerpo fuera de la OMC, pero por algo no estamos viendo otros hacer lo mismo.

Ahora bien, una cosa es salir de la cancha porque no se esté de acuerdo con el referee, otra cuestión muy distinta es boicotear el funcionamiento óptimo de todo el sistema. Con su oposición a la designación de nuevos miembros del Órgano de Apelación, los EEUU coloca no solo al Sistema de Solución de Controversias de la OMC, sino a toda la Organización, en una trayectoria de colisión a finales de este año, cuando vence el período de nombramiento de dos de los tres miembros (que deberían ser siete) con que cuenta actualmente este importante órgano jurisdiccional de las controversias comerciales. Este conoce de los recursos de apelación contra decisiones de los grupos especiales, pero a la vez sirve para garantizar la calidad de las determinaciones y la unidad de criterio jurisprudencial, en fin, servir de piedra angular del propio sistema. Sin Órgano de Apelación, las decisiones de los Grupos Especiales serían definitivas y vinculantes para las Partes en litigio. 

El riesgo sistémico acá es que los miembros de la OMC comiencen a abandonar los mecanismos legales y procesales establecidos por la misma, para pasar a solucionar sus controversias fuera del cuadrilátero. Y una vez que eso suceda, como una reacción en cadena, se derrumban todas las columnas que sirven de sustento a la organización, quedando incapaz para hacer cumplir su mandato.

Esta es la preocupación central del “grupo de los 33”, integrado por académicos, exfuncionarios de gobiernos y organismos internacionales en noviembre del año pasado. Liderados por Enrique Iglesias, Ex Presidente del Banco Central de Uruguay, Ex Canciller de Uruguay, Ex Presidente del BID, Ex Secretario Ejecutivo de CEPAL y Presidente de la Reunión Ministerial de la Ronda Uruguay, la que dio origen a la OMC; este influyente conjunto de expertos subrayó la necesidad de una profunda reforma a la OMC, como cabeza del sistema multilateral de comercio.

Como ha señalado elocuentemente el grupo de los 33 en su declaración, “el sistema multilateral de comercio no está siendo capaz de lidiar con los desafíos económicos y comerciales del siglo XXI: la intensidad del cambio tecnológico; la irrupción de China y Asia emergente como actores relevantes del comercio mundial; la organización industrial en torno a cadenas de valor; la plétora de acuerdos comerciales preferenciales promovidos por EE.UU., China y la UE y, en fin, el comercio digital y el vínculo del comercio con medio ambiente, cambio climático y el mundo del trabajo”.

El grupo de los 33 coincide con otros, que a lo interno de la OMC han propugnado por normas nuevas para limitar las subvenciones a la industria y la acumulación de capacidad industrial excedente; normas para imponer disciplinas sobre la conducta de las empresas públicas, y normas para frenar la transferencia forzosa de tecnología. Con una clara alusión a China, este llamado a reformas impulsado por la Unión Europea, el Japón y los Estados Unidos desde la Conferencia Ministerial de Buenos Aires, se suma a los temas pendientes por discutir.

Lo que queda claro, es que a menos que se trate de una acción deliberada (que no creo) de poner fin al conjunto de reglas, pesos y contrapesos en el sistema multilateral de comercio, los desafíos actuales de la OMC pueden servir de lecciones para su reforma o eventual metamorfosis. La autocrítica y los cambios siempre son buenos, nos permiten los primeros reconocer las fallas y los segundos corregirlas. La opción del conformismo, estasis, aversión o negación al cambio, nunca deben primar, aunque el riesgo de fracaso sea un factor. La evolución del sistema regulador del comercio mundial que comenzó con el GATT no se debe detener con la OMC (ni tiene porque resignarse con ello).

Para finalizar, extraigo unas palabras de Alan Wolff que expresara a propósito de la adhesión de nuevos miembros de la OMC en abril pasado: “los Miembros de la OMC pueden adaptarse al cambio, y tratar de orientarlo en su interés colectivo, o bien pasarlo por alto y correr así el riesgo de que la OMC deje de ser pertinente. Citando al Director General Azevêdo, "[e]l multilateralismo no sobrevivirá si se convierte en sinónimo de parálisis".