Una mirada al MOU República Dominicana-China sobre la Ruta de la Seda

Este Acuerdo constituye un Memorando de Entendimiento (MOU) entre los gobiernos de China y la República Dominicana para éste último país adherirse al Cinturón Económico de la Ruta de la Seda y la Iniciativa de la Ruta Marítima de la Seda (Ruta de la Seda o Belt and Road). Desde el año 2013, el Presidente chino Xi Jinpin ha impulsado esta iniciativa que evoca la milenaria Ruta de la Seda de la China antigua. Es un ambicioso proyecto de gran envergadura, en los ámbitos económico, de cooperación, infraestructura y geopolítico.

Los proyectos y obras de infraestructura son llevados a cabo por empresas estatales chinas, como la China Harbour Engineering Company Ltd (CHEC), la China Road and Bridge Corporation (CRBC), la China Communications Construction Company, Ltd. (CCCC), siendo éstas empresas de las mayores firmas de ingeniería del mundo. Entre las obras llevadas a cabo se encuentran: líneas de ferrocarril, carreteras, puertos, aeropuertos y puentes. De estas empresas, la CHEC ha ofrecido al gobierno dominicano la construcción de varias obras, entre ellas puertos y líneas de ferrocarril.

Hasta finales de agosto del presente año, China ha suscrito MOUs con 136 países en el marco de la cooperación para la Ruta de la Seda, esparcidos por todos los continentes. Estos Acuerdos o MOUs siguen el mismo formato, diseñado y estructurado por el gobierno chino, al cual los países interesados simplemente se “adhieren”. Tal es el caso que observamos al comparar el MOU de RD con el de El Salvador, dos países que recientemente pasaron a tener relaciones diplomáticas con China, luego de abandonar a Taiwán. Salvo alguna que otra diferencia de forma (cambio de palabras, propio del trabajo de traducción al idioma español), se observan que siguen el mismo esquema.

Los ejes centrales del MOU son: la cooperación entre los dos países, la coordinación de las políticas y la promoción de la conectividad regional. La declaración de principios que rige la relación establece que se basará en: el respeto mutuo, la confianza, la consulta, el beneficio para ambas partes y la soberanía.

Hay cinco áreas de cooperación específica:

1. Coordinación de Políticas. Con el fin de mantener el diálogo constante entre las partes y articular políticas y programas conjuntos.
2. Conectividad de las Instalaciones. Este componente está en el centro de la iniciativa de la Ruta de la Seda, podemos decir que es el corazón del MOU. Comprende la cooperación para mejorar la conectividad a través de infraestructuras, puentes, carreteras, ferrocarriles, puertos, etc.
3. Comercio sin Obstáculos. Hay un compromiso puntual en este apartado que es el de alentar a las empresas a construir un parque industrial y una zona de cooperación económica y comercial. Sobre este punto, ya el FMI en su Informe sobre Consulta del Artículo IV publicado en agosto pasado daba a entender que ya RD y China estaban negociando un TLC para facilitar el comercio, el turismo y las inversiones entre ambos países.
4. Integración Financiera. Este apartado se refiere a las facilidades de las instituciones financieras para apoyarse entre sí y a los gobiernos de las partes. Tratándose de China y RD, debido a las asimetrías entre ambas economías, se espera que las ayudas de tipo financiero se ubiquen netamente en nuestro país. Aquí también se incluye el impulso de un mecanismo de garantías para casos de riesgos y crisis.
5. Vínculo de Persona a Persona. Con éste item se pretenden impulsar los intercambios culturales, educativos, turísticos y demás mediante facilidades para que los nacionales de ambos países ingresen al otro. También se incluye un mayor acercamiento a nivel local, entre las comunidades, grupos profesionales, jóvenes, etc.

De entre las modalidades de cooperación se destacan los intercambios de información por parte de funcionarios de alto nivel de las Partes, así como también el intercambio de personal y la capacitación. Igualmente la cooperación se sostiene mediante el diseño de planes conjuntos y la investigación mancomunada. En lo que respecta a la Ruta de la Seda ambos países acuerdan promover la cooperación para el capital público y privado, así como otras alternativas de financiamiento para el desarrollo.

Para el arreglo de las controversias se prevé el mecanismo de las consultas amistosas, es decir, mediante negociación entre las Partes. Finalmente, se incluyen disposiciones que encontramos con frecuencia en Acuerdos de este tipo, como las de entrada en vigor (con la firma), la duración (indefinida, revisable cada 5 años) y la terminación del Acuerdo por cualquiera de las Partes.

Tratándose de un MOU entre Estados, recae en el ámbito del Derecho Internacional Público. En esta materia, los MOUs van más allá de simple motivaciones o buenos deseos de emprender un camino conjunto o de acciones comunes bajo un lineamiento determinado. El carácter legalmente vinculante de este instrumento es evidente partiendo del examen de la letra del Acuerdo. Se tratan de compromisos puntuales para los actores con implicaciones económicas, facilidades financieras, políticas, entre otros. 

Finalmente, hacemos la observación de que la iniciativa de la Ruta de la Seda ha significado para algunos países una manera de llevar a cabo proyectos de infraestructura que de otra manera no pudieran realizar por sí mismos, por limitaciones de tipo técnica o financiera. Sin embargo, varios países se han visto en dificultades para poder hacer frente a las responsabilidades de financiamiento de las obras, así como el pago de las deudas a China. Este es un elemento a considerar, debido al estado de la deuda pública y el pago de la misma por parte de nuestro país. Podrían haber limitaciones en ese sentido para acceder a los proyectos, so pena de tomar el riesgo de impago o ejecución de las garantías. Es un asunto que debe ponderarse bien.

Las revelaciones del Barómetro de Comercio de Servicios de la OMC

La Organización Mundial del Comercio (OMC) acaba de dar a conocer el pasado 16 de septiembre el nuevo Barómetro de Comercio de Servicios. Este se encarga de medir el comportamiento del intercambio de servicios en un período dado. El barómetro, según la nueva metodología utilizada por la OMC, será rendido dos veces al año. La publicación reciente cubre la primera mitad de 2019 (enero-junio) y es bastante revelador.

Lo primero es la relación que guarda con el Barómetro de Comercio de Mercancías. El Barómetro de Servicios arroja resultados directamente proporcionales al Barómetro de Mercancías, pero éste comportamiento no se muestra a la inversa. Es decir, más que anticipar lo que sucederá con el comercio en el corto-mediano plazo por si solo, si podemos tener en cuenta la lectura combinada de ambos Barómetros para hacer proyecciones de posibles recesiones o repuntes en el comercio.

Aunque el comportamiento del comercio de mercancías ha estado influyendo en el comercio de servicios, este último, al menos en el período evaluado por la OMC, se encuentra muy cercano al umbral de referencia "base" que toma la Organización. De hecho, el Barómetro de Comercio de Servicios se ubicó en 98.4, casi tocando el valor de estabilidad de 100 que utiliza la OMC.

De forma desagregada, entre los indicadores que muestran un dinamismo aceptable se encuentran: flete de contendedores (100.8), servicios de tecnologías de la información y comunicación (100.3) y los servicios financieros (99.7). En cambio, los índices que marcaron menos fueron: compras globales de servicios por gerentes de compra (97.2), construcción (97) y viajes de pasajeros por aire (95.6). 

Del primer grupo, el más dinámico, se obtienen algunas señales que nos parecen indicar una mayor resiliencia en un ciclo recesivo. Sorprende el caso del flete de contenedores, porque este servicio está vinculado al movimiento de bienes, que en el último Barómetro de Comercio de Mercancías de la OMC mostraba una tendencia a la baja. Por otra parte, nos mueve a preocupación el desempeño de los viajes de pasajeros por aire, servicio muy ligado al turismo, lo que amerita nuestra especial atención.

En sentido general, la noticia más reveladora de este nuevo Barómetro de la OMC es que el comercio de servicios, a grandes rasgos, se mantiene en un rango de "estabilidad", no obstante los vaivenes de la guerra comercial EEUU-China y otras tensiones que afectan el comercio de bienes. Habrá que esperar la próxima entrega de este Barómetro para estudiarlo al lado de la futura edición del Barómetro de Comercio de Mercancías. Así podremos analizar más profundamente la relación entre uno y otro indicador. 

Reflexiones a los 25 años del cierre de la Ronda de Uruguay

"En un mundo en proceso de cambio, creo que la única manera de fortalecer el sistema (multilateral de comercio) es ayudándolo a evolucionar". Roberto Azevêdo, Director General de la OMC

Este 12 de septiembre se cumplieron 25 años desde la finalización de la Ronda de Uruguay, el mayor esfuerzo hasta el momento por avanzar en las negociaciones multilaterales de comercio. Nunca antes en la historia de la humanidad se había conseguido semejante consenso, de manera muy especial, entre las principales potencias del mundo para regular el comercio mundial.

Los frutos de 8 años de negociaciones intensas posibilitaron la reducción sustancial de los aranceles, pero también la regulación mediante una serie de acuerdos de las barreras no arancelarias: los obstáculos técnicos, las medidas sanitarias y fitosanitarias, licencias de importación, entre otros. También se concluyeron temas pendientes de anteriores rondas, que lograron el necesario entendimiento para los acuerdos sobre subvenciones y medidas compensatorias, las salvaguardas, antidumping, por mencionar algunos. El acuerdo de agricultura, aunque imperfecto, trilló el camino para que 20 años después, en 2015, se alcanzaran compromisos para eliminar subvenciones a los productos agropecuarios.

Antes de Uruguay tampoco existía el Acuerdo General sobre Comercio de Servicios (GATS), lo que permitía mucha discrecionalidad a las partes del GATT para limitar el acceso a sus respectivos mercados. Con el GATS se eliminaron las discriminaciones entre proveedores de servicios nacionales y extranjeros. Los mercados se abrieron y con ello la posibilidad de acceder a mayores oportunidades de negocios.

En materia de derecho de autor y propiedad industrial, cuyo valor económico es indiscutible en la actualidad, se negoció y aprobó el Acuerdo sobre los Derechos de Propiedad Intelectual relacionados con el Comercio (ADPIC). Para robustecer su aplicación, este Convenio fue incluido dentro del núcleo de los Acuerdos Multilaterales, por lo que todo miembro de la OMC deberá consentir con el mismo desde el momento que ingrese a la Organización.

Para poder garantizar el cumplimiento de los compromisos, se confeccionó un conjunto de reglas y se crearon instituciones especializadas para la solución de disputas, contenidas en el Entendimiento sobre la Solución de Diferencias (ESD). De tal magnitud ha sido su aceptación y confianza, que a la fecha de hoy casi 600 disputas se han iniciado en dicho mecanismo, la mayoría resueltas por acuerdo de las Partes. Aún cuando un caso llegue hasta las últimas consecuencias, las determinaciones de los Grupos Especiales o del Órgano de Apelación se cumplen en 90% de las ocasiones.

Pero la verdadera joya de la corona fue la creación de la Organización Mundial de Comercio, que vio la luz a través del Acuerdo de Marrakech. A diferencia del GATT que era un foro de negociaciones, pero no una organización, la OMC cuenta con una estructura robusta y una serie de objetivos puntuales: servir de foro de negociaciones comerciales, vigilar el cumplimiento de los Acuerdos y resolver las disputas entre sus miembros.

En medio de la encrucijada que enfrenta la OMC con la guerra comercial EEUU-China y la crisis del Órgano de Apelación, es bueno recordar que en la Ronda de Uruguay se vivieron momentos de tensión, como en el año 1990, cuando EEUU y la Unión Europea no se pusieron de acuerdo con el tema de agricultura. La Ronda se supone que terminaba ese año, sin embargo se extendió hasta 1994 para finalizar los Acuerdos pendientes. Tal vez para avanzar en los desafíos actuales debemos fijarnos en aquello que funcionó tan bien hace 25 años, como se llegó al consenso en tantos temas dispares, con muchos intereses en juego. Hoy en día se necesita tener una visión más meridiana de las cosas, como en Uruguay. 

El Centro de Asesoría Legal para Asuntos de Inversión: se puede replicar el éxito del ACWL?

El régimen internacional de las inversiones se ha montado en la ola de reformas que han caracterizado los últimos tiempos y que ha visto como en poco más de diez años, se lograron vencer algunas inercias que lo mantenían anclado a una estructura rígida, caracterizada por verticalidad del debate. Mientras en el pasado, observamos que los principales temas, retos y dificultades planteados en foros multilaterales (y bilaterales por igual) fueron introducidos por los países desarrollados (mal-llamados "países emisores de IED"), en la actualidad intervienen con principalía, una gran variedad de actores: países en desarrollo, potencias medias, ONGs, Organizaciones Internacionales, etc.

Es lo mismo decir: se ha ido democratizando el régimen internacional de inversiones, los foros se han vuelto más planos y horizontales. Es una dirección positiva, entendemos, como un fenómeno natural de la evolución del sistema. Los cimientos fueron echados a andar por los países desarrollados, pero ya la estructura ha madurado lo suficiente, como para revisar cuestiones atinentes a todos los actores, no solo un grupo.

Ahí es donde entra en escena la propuesta de un Centro de Asesoría Legal para Asuntos de Inversión (el Centro). El estudio y los trabajos para un Centro de este tipo no son nuevos, pero hay que reconocer el esfuerzo que ha venido realizando la UNCITRAL a través de su Grupo de Trabajo III - Reformas al Régimen de Disputas Inversionista-Estado. Este Grupo celebrará su 38º período de sesiones del 14 al 18 de octubre de 2019, en Viena. De entre los temas a tratar se destacan varios, como el de Financiamiento de Terceros. No obstante, se espera que hayan debates verdaderamente productivos en torno al punto de agenda marcado escuetamente como "Centro de Asesoría".

Un Centro de semejante naturaleza cuenta con precedentes. Notablemente, por su trascendencia, tenemos que destacar el caso del Centro de Asesoría Legal en Asuntos de la OMC (ACWL por sus siglas en inglés). Creado en el año 2001, el ACWL brinda asistencia, asesoría y representación legal a los países menos adelantados y países en desarrollo miembros de la OMC. Los servicios del ACWL incluyen el acompañamiento durante todas las etapas del proceso: desde el período de consultas hasta la ejecución de las determinaciones del Panel u Órgano de Apelación.

Durante casi 20 años el ACWL se ha convertido en un aliado estratégico de los PED frente a sus casos con PD. Aún cuando se trate de disputas entre PED, el ACWL mantiene sus puertas abiertas, brindándole representación legal al primero de ellos que le requiera de sus servicios. En ese sentido, muchos países en desarrollo han acudido al ACWL, entre ellos latinoamericanos, incluyendo la República Dominicana. Los servicios que presta el ACWL se ofrecen a precios subsidiados, con bajas cuotas y facilidades de pago. La calidad del servicio se puede decir que es comparable a los de una firma mediana, por lo para casos bien complejos, se recomienda contar con asistencia adicional de una firma de abogados especializada en derecho de la OMC.

El ACWL se encuentra financiado, principalmente, por contribuciones de sus miembros. Se esperaba que al cabo de cinco años de establecido, se volvería auto-sostenible, si embargo, las donaciones, honorarios y otros ingresos han probado ser insuficientes para cubrir el presupuesto, por lo que el ACWL continúa valiéndose de aportes de sus miembros, especialmente de aquellos más desarrollados. Esto para nada ha implicado un sesgo o menoscabo a la independencia del ACWL, prueba de ello es la confianza que siguen depositando los países que acceden a sus servicios.

Bajo las premisas anteriores es que se está construyendo el esfuerzo por dotar al régimen internacional de inversiones con una institución similar al ACWL, capaz de ofrecer la variedad de servicios propios de su campo de acción, con el debido grado de independencia y calidad para que los usuarios se encuentren debidamente representados ante procesos arbitrales, mediaciones y demás.

La UNCITRAL ha sido tan amable de proveer la documentación que nos permite estudiar, analizar y apreciar en su justa dimensión la propuesta del Centro. Se encuentra en línea, en la página web del Grupo de Trabajo III (aquí), para consulta de todos. Según el contenido de la propuesta, señalamos algunos puntos que ameritan nuestra especial atención:

• Asistencia integral por parte del Centro. Es lo que se entiende por la cobertura que se propone. Entonces iría desde la etapa preparativa (organización de la defensa), hasta la fase procesal (escritos, pruebas, audiencias, etc.). Siendo el caso, la ruta crítica del caso se encontraría dentro del radio de servicios del Centro, incluyendo la atención temprana, las llamadas "emergencias procesales": respuesta al escrito de demanda, constitución de abogado, nombramiento del tribunal arbitral, replicas y objeciones preliminares.

• Asesoramiento legal en temas de inversión. Dentro de la gama de servicios también se espera recibir y responder consultas de los miembros sobre asuntos que pudieran afectar el régimen de inversión (p.e. disposiciones de Acuerdos de Inversión), iniciativas de leyes y demás. Se trataría de una opinión consultiva, de la variedad que existen en otros foros, para orientar a los miembros y evitarles posibles reclamaciones innecesarias.

• Centro para Métodos Alternos de Solución de Controversias. Esta es otras de las posibilidades que se están barajando. Es más compleja que las anteriores, porque implica el establecimiento a lo interno del Centro de una estructura especial para poder manejar y llevar a cabo los servicios de mediación, conciliación y de buenos oficios. Esto lo equipararía a Centros de Arbitraje, que ya ofrecen estos servicios, pudiendo al mismo tiempo, originarse conflictos de intereses por la multiplicidad de roles (p.e. mediador-abogado).

• Base de datos de casos y jurisprudencia en materia de inversión. Una interesante propuesta, a pesar de que por su naturaleza los arbitrajes inversionista-Estado tienden a ser públicos (documentos, audiencias, etc.), debido a un mayor nivel de consciencia social y escrutinio ciudadano, el contar con un lugar para toda la documentación y discusión sobre la temática, tiene su utilidad y valor práctico. Aunque ya existen otros que hacen lo mismo (CIADI, CPA, ITALAW, etc.), ésta iniciativa, entendemos, agregaría la necesaria riqueza argumentativa desde y hacia los países en desarrollo.

Para poder cubrir las necesidades y brindar los servicios, el Centro se propone financiarse a través de aportes de los miembros, conjuntamente con el cobro de una tarifa por los servicios prestados y donaciones de terceros. Esta es misma modalidad seguida por el ACWL. No obstante, la propuesta del Centro incluye la utilización de los servicios por los miembros, así como por inversionistas. La membrecía de los Estados es entendible y lógica (son los demandados, por lo tanto muy expuestos al arbitraje), pero la utilización del Centro por inversionistas puede desnaturalizar el propio objeto y espíritu del Centro. 

Es por ese motivo, que debe ser discutido a fondo este aspecto, puesto que en teoría, el Centro estaría en disposición de brindar asistencia legal a un inversionista (p.e. una corporación multinacional) en un proceso abierto contra un Estado (que puede tratarse de un PED). Habría que encontrar una fórmula, en dado caso de que el inversionista acuda al Centro, de que dicha asistencia esté supeditada a que otro Estado miembro en desarrollo, no necesite también la ayuda del Centro. Pero es un tema confuso, lo ideal es que al Centro solo acudan Estados, que en definitiva lo sostendrán en mayor proporción mediante las cuotas de membrecía. El inversionista extranjero, en cambio, sería menos propenso a pagar una cuota periódica a un Centro que solo utilizaría en caso de eventualidades.

La optimización de los recursos es muy importante, porque a diferencia del sistema de solución de controversias de la OMC, que es un sistema "centralizado", el régimen de inversión es descentralizado. Se encuentra compuesto por miles de Acuerdos de Inversión (en OMC hay poco más de una docena de "Acuerdos Abarcados"), cada Acuerdo con estructura y lenguaje distinto, regido por principios disimiles, en fin, mucha asimetría. Toda esta complejidad implica una carga al Centro, en términos de recursos financieros, humanos, tiempo y demás. 

Para que el Centro pueda replicar el éxito del ACWL se requerirá de un cuidadoso balance entre las necesidades y las posibilidades. El Centro real, el posible, deberá tener siempre en cuenta su misión primordial: asistir a los países menos adelantados y en desarrollo para poder hacer frente a costosos arbitrajes internacionales iniciados por inversionistas extranjeros. 

Como país en desarrollo y receptor neto de inversiones debemos observar bien la ola del cambio en el régimen de inversiones que se avecina como un tsunami. El seguimiento y estudio de iniciativas como la del Centro, unida a una participación estratégica en los debates, aumenta el caudal de posibilidades de que el cambio opere a nuestro favor. Recordemos que competimos con otros países por captar inversión y que tenemos preocupaciones comunes.