martes, 23 de agosto de 2016

Una mirada a la nueva ley orgánica del Ministerio de Relaciones Exteriores



El 28 de julio de 2016 fue promulgada la Ley No. 630-16, denominada “Ley Orgánica del Ministerio de Relaciones Exteriores”. Esta pieza constituye la modificación más transcendental en el ordenamiento jurídico de las relaciones exteriores de la República Dominicana. Esto no solo se debe al tiempo transcurrido desde la última reforma (la Ley 314 – también orgánica - , data del año 1964), sino también por el alcance de sus disposiciones.

Aunque la Ley 314 fue promulgada con posterioridad a las Convenciones de Viena de 1961 sobre Relaciones Diplomáticas y de 1963 sobre Relaciones Consulares, no tuvo oportunidad de recoger los avances, ni inspirarse en las disposiciones de otros instrumentos internacionales que le sucedieron, tales como la Convención de New York de 1969 sobre Misiones Especiales y la Convención de Viena de 1975 sobre la Representación de Estados en sus Relaciones con las Organizaciones Internacionales de Carácter Universal. El resultado fue que durante más de 50 años contamos (al menos en lo que respecta a la regulación interna) con un marco jurídico insuficiente en importantes áreas, para la articulación efectiva de nuestras relaciones exteriores.

Uno de los puntos más trascendentales de la Ley 630-16 con respecto a la Ley anterior es que por vez primera coloca a la política exterior como la columna de todo el sistema institucional de las relaciones internacionales. En efecto, el Artículo 1ro de la Ley 630-16 establece que “Las relaciones internacionales del Estado constituyen una manifestación del ejercicio pleno de su soberanía, sustentando su desarrollo integral como Nación en función del interés nacional”. Esta disposición es consonante con la concepción de política exterior que tienen los más reputados autores y expertos en relaciones internacionales[1].  

La Ley luego pasa a enumerar los principios rectores, así como los objetivos en que se fundamentan las relaciones internacionales del Estado. Esta lista debe considerarse enunciativa, debido a la complejidad propia  de las variables políticas, sociales y económicas que envuelven todo proyecto de nación. Dentro de los principios se destaca el derecho al desarrollo humano[2]. Sobresale también el principio que consagra el diálogo, la negociación y demás mecanismos de solución pacífica de conflictos. Estos principios, como es de esperarse, encuentran su vinculación con los objetivos de política exterior que se ha planteado el Estado dominicano presentes por igual en la Ley.

En cuanto a la dirección de la política exterior, ésta corresponde en primer lugar al Presidente de la República, conforme a lo dispuesto por la Constitución. El Ministro de Relaciones Exteriores, quien comúnmente figura junto al Presidente como parte de los ejecutores centrales de la política exterior, en base a esta nueva Ley, tiene a su cargo la aplicación y coordinación de la política exterior trazada por el Presidente de la República. No obstante esta disposición, en la práctica se le reconoce al Canciller como un ente preponderante en la formulación de la política exterior del país, reafirmando su condición de ejecutor central de dicha política.

A partir de la Ley 630-16 pasan a formar parte de la composición del Ministerio de Relaciones Exteriores[3]: las Oficinas Comerciales, el Instituto de Educación Superior en Formación Diplomática y Consular (INESDYC) (anterior Escuela Diplomática y Consular), el Instituto de Dominicanos y Dominicanas en el Exterior (INDEX), la Dirección General de Pasaportes y el Consejo Nacional de Fronteras. Algunos de estos estamentos existían en la anterior Ley 314, como parte de la reestructuración orgánica de la Cancillería[4], mientras que otros fueron relanzados[5] o creados en su totalidad (caso del INDEX).

Con respecto a las funciones del MIREX, la Ley 630-16 es bastante explícita en cuanto a disposiciones se refiere, por lo que deja entrever las limitaciones y ambigüedades del escueto texto de la antigua Ley 314. Fue producto de esta lacuna legis  que se llegaron a entretejer serias contradicciones institucionales, duplicidad de funciones, así como solapar las competencias de otros estamentos del Estado. Se espera que estas disposiciones, así como las relativas a la organización interna de la Cancillería contribuyan a alcanzar la tan aspirada homeostasis en el MIREX.

En la Ley 630-16 se crean 5 Viceministerios: de política exterior bilateral, de política exterior multilateral, de asuntos económicos y cooperación internacional, de asuntos consulares y migratorios y otro para las comunidades dominicanas en el exterior.  Los dos primeros tienen a su cargo básicamente la ejecución de las directrices emanadas del Poder Ejecutivo en materia de política exterior dentro de la esfera de sus respectivas competencias (ya sea bilateral o multilateral). Esperemos que esta estructura organizacional, así como el nuevo enfoque que la Ley imprime a la política exterior contribuya a liberarnos del sesgo y rezago que históricamente ha caracterizado la política exterior dominicana, que es su actitud reactiva y pasiva, más concentrada en “apagar fuegos” que en instrumentalizar una política exterior dinámica y verdaderamente proactiva.

En lo que concierne al Viceministerio para asuntos económicos y cooperación internacional sus funciones no distan mucho del pasado Viceministerio para Asuntos Económicos y Negociaciones Comerciales. Las atribuciones de la Comisión Nacional de Negociaciones Comerciales (CNNC) aparecen ahora bajo la sombrilla de este Viceministerio[6].  En definitiva, recaen sobre este Viceministerio la coordinación de los temas relativos a negociaciones comerciales y de cooperación internacional.

En cuanto al  Viceministerio para las comunidades dominicanas en el exterior será interesante ver como interactúa con el INDEX de modo que se promueva la necesaria vinculación con la diáspora dominicana, con miras a satisfacer las aspiraciones de la comunidad de dominicanos y dominicanas que por una razón u otra, han decidido abandonar el territorio nacional.

En la nueva Ley se consagra la carrera diplomática, estableciendo las bases de esta función pública especial. Comprende además un órgano colegiado de consulta, llamado consejo de carrera, para supervisar lo relativo al régimen de la carrera diplomática. Así mismo, se establece un órgano operativo para la organización administrativa de la carrera, que lo es la dirección de carrera diplomática.

Esta normativa retoma las disposiciones sobre la disponibilidad de los funcionarios de la Ley 314, expandiéndola a aquellos casos que el funcionario diplomático ocupe un cargo en un organismo internacional. Contrario al régimen de la Ley 314, los funcionarios en disponibilidad no percibirán sus remuneraciones, salvo en el caso en que el Ministro de Relaciones Exteriores lo recomiende y el Poder Ejecutivo así lo apruebe, por conveniencia del servicio.

La Ley 630-16 introduce la figura del “Embajador Emérito”. Se trata de cinco plazas que serán cubiertas por embajadores cuya trayectoria y actuación destacada al servicio de la República lo invista de ciertas cualidades. Para ello, la Ley prevé ciertos requisitos, tales como la permanencia de por lo menos 25 años en funciones, haber ocupado cargos de importancia o escrito obras sobre temas internacionales, entre otros. Esta figura parece ser el “sucesor espiritual” de la Comisión Consultiva, establecida en la antigua Ley 314, y compuesta igualmente por cinco miembros. La Comisión Consultiva rendía opiniones no vinculantes al Ministro de Relaciones Exteriores sobre asuntos que le fueran sometidos.

Sobre la permanencia del personal en el servicio exterior, la Ley 630-16 establece un plazo máximo de 5 años consecutivos de servicios prestados en una Embajada, Consulado u Organismo Internacional. Este plazo supera al período dispuesto en la anterior Ley, que era de 4 años. Al igual que la Ley 314, la nueva normativa establece que el período podrá prolongarse, mediante aprobación del Poder Ejecutivo. Consideramos que esta disposición continúa siendo regresiva, ya que menoscaba la necesaria alternabilidad en el servicio exterior y mantiene “anclados” a excelentes profesionales deseosos de poder servir y representar a su país en el extranjero.

En definitiva la Ley 630-16, al menos en principio, parece avanzar en la dirección necesaria dada la creciente preponderancia de los factores económicos y comerciales en las relaciones internacionales. Es un compromiso ineludible el fortalecimiento institucional del MIREX para hacer frente a los retos que demanda el siglo XXI, la globalización, así como una sociedad civil más empoderada y participativa con deseos de incidir en la formulación de políticas públicas, y por qué no?, también en la política exterior de la nación. Sin dudas que el principal reto lo tienen a su cargo las autoridades que les tocará implementar las reformas del marco legal.   



[1] El profesor Manuel Morales Lama en su célebre obra “Diplomacia Contemporánea” define la política exterior como el conjunto de objetivos (o programas planeados de actividad) que establecen los creadores de decisiones de un Estado con respecto al comportamiento de otros Estados o entidades internacionales, y que están destinados a alcanzar metas específicas, definidas en términos de los intereses nacionales”.
[2] según el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD), el desarrollo humano es aquel que sitúa a las personas en el centro del desarrollo.
[3] Se mantienen la Cancillería, así como las misiones diplomáticas y consulares.
[4] Tal es el caso del Departamento de Pasaportes y el Consejo Nacional de Fronteras.
[5] Lo que sucedió con la Escuela Diplomática y Consular cuyas capacidades fueron ampliadas y fortalecidas con el INESDYC.
[6] La CNNC no aparece regulada como tal en la Ley 630-16 ni se le confiere personalidad dentro de la estructura del Viceministerio, ni de la Cancillería.

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